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堅持分級預防、提前干預 進一步明確立法意圖——專家談預防未成年人犯罪法修訂草案二審稿
來源:中國婦女報 時間:2020.08.10 字號:【

□ 中國婦女報·中國婦女網記者 王春霞

8月8日上午,十三屆全國人大常委會第二十一次會議召開第一次全體會議,會議聽取全國人大憲法和法律委員會關于預防未成年人犯罪法(修訂草案)修改情況的匯報。在中國政法大學副教授苑寧寧看來,預防未成年人犯罪法(修訂草案)二審稿從之前的52條,增加到65條,增加了13個條文,而且對很多條文的表述、邏輯關系進行了調整,進一步細化了相關規定措施,針對實踐中低齡未成年人實施暴力的社會現象作出回應。

未成年人犯罪“一放了之”?二審稿作出回應有一定進步意義

關于此次修改值得肯定之處,苑寧寧告訴中國婦女報·中國婦女網記者,總則增加了“堅持分級預防、提前干預”的規定;明確要“及時消除引發未成年人違法犯罪行為的各種消極因素”;明確專門學校和專門教育的法律定位;增加學??梢愿鶕l件聘請法治副校長的規定;細化了社會觀護的內容,明確為“由社會組織、有關機構在適當場所對未成年人進行教育、監督和管束”;對專門學校的入學程序作了比較大的調整;與未成年人保護法做好協調,將兩法存在重合的內容,如社會調查制度、心理測評、分別關押制度、取保候審合適保證人制度等寫入預防未成年人犯罪法,讓立法意圖更加明確。

關于專門學校,二審稿增加規定,省級人民政府應當將專門學校建設納入經濟社會發展總體規劃??h級以上地方人民政府成立專門教育指導委員會,根據需要合理設置專門學校。

二審稿完善了專門學校的入學程序,增加一條規定:對有嚴重不良行為的未成年人,未成年人的父母或者其他監護人、所在學校無力管教或者管教無效的,可以向專門教育指導委員會提出申請,經評估決定后送入專門學校接受專門教育。同時修改相關規定,明確公安機關在辦理案件過程中發現未成年人有特定情形的,經專門教育指導委員會評估,可以決定將其送入專門學校接受專門教育。

在苑寧寧看來,二審稿對專門學校入學程序作了比較大的調整,此前沒有強制性,現在明確公安機關的決定權,增加了入學程序的強制性。

二審稿增加規定:未成年人有刑法規定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的,經專門教育指導委員會評估,公安機關可以決定將其送入專門學校接受專門教育。

一審稿修訂草案刪去了現行預防未成年人犯罪法有關收容教養的規定。苑寧寧告訴記者,一審稿修訂草案沒有回應未成年人犯罪未達刑事責任年齡不予刑事處罰的社會問題,二審稿對這一社會問題作出回應,從無到有,有一定的進步意義。

專門教育指導委員會參與具體程序操作有待商榷

關于二審稿,苑寧寧表示有些地方仍需進一步完善。苑寧寧說,根據中央文件精神,專門教育指導委員會主要負責統籌協調專門學校建設等宏觀重大事項,組成部門包括公安、民政、教育、財政、法院、檢察院、婦聯、共青團等多個部門以及律師、社會組織代表等其他專業人員,屬于松散型議事協調機制。而二審稿將專門教育指導委員會視為一個機構,負責專門學校入學評估、決定、轉回普通學校的評估等,會造成三大困境。

苑寧寧進一步解釋,其一,未成年人轉入專門學校需要專門教育指導委員會評估的情況每天都會發生,但是專門教育指導委員會成員單位眾多,不可能每日召開會議,可操作性存在問題。如果定期開會,會造成未成年人等待入學的現象,由委員會評估,實踐中不具有現實性。其二,專門學校入學評估是專業性的工作,需要具備相關的專業知識。其三,評估的結論對公安機關決定的影響并不明確,會產生沖突。

同時,在“對嚴重不良行為的矯治”一章,二審稿規定,未成年人及其父母或者其他監護人、法定代理人對本章規定的行政決定不服的,可以依法提起行政復議或者行政訴訟。苑寧寧告訴記者,專門教育指導委員會不是行政主體,不能做出具體行政行為。如果專門教育指導委員會依申請作出轉入專門學校的決定,按照行政訴訟法的規定,未成年人及其父母或者其他監護人、法定代理人不能提起行政復議或者行政訴訟。

苑寧寧建議,專門教育指導委員會不應當參與具體程序操作。實踐中,當父母或其他監護人、所在學校提出轉入專門學校申請時,是向教育行政部門提出,由教育行政部門決定。這其實是一個轉學申請。建議修改為父母或者其他監護人、所在學校申請的,由教育行政部門組織評估并作出決定。對于公安機關辦案中發現的,由公安機關組織評估并作出決定。

對收容教養制度的完善規定需進一步研究論證

苑寧寧告訴記者,實踐中收容教養存在四個比較突出的問題,其一,被污名化;其二,決定程序不明確;其三,執行方式、執行期限不明確;其四,缺乏規范的執行場所。這些問題導致收容教養在實踐中沒有很好發揮功用。

苑寧寧說,按照現行預防未成年人犯罪法,收容教養和專門教育是并行不悖的兩個制度,適用程序、適用對象、執行方式等都存在很大差異。收容教養是對未達刑事責任年齡未成年人違法犯罪行為矯治最嚴厲、強度最大、長期限制人身自由的方式。如果對收容教養和專門教育不加區分,可能無法體現分級預防的理念。

按照二審稿的規定,未成年人有刑法規定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的,公安機關有權決定將其送入專門學校接受專門教育。省級人民政府應當結合本地的實際情況,至少確定一所專門學校按照分校區、分班級等方式設置專門場所,對前款規定的未成年人進行矯治教育。上述專門場所實行嚴格管理,司法行政、公安等部門應當予以協助。

苑寧寧認為,“實行嚴格管理”意味著限制人身自由,從司法職權配置角度看,公安機關不具備長期限制公民人身自由的權力,由公安機關決定送入專門學校,合法性、合理性存在問題。同時,如果專門學校都按照分校區、分班級等方式設置專門場所,容易造成專門學校的標簽化和污名化,不利于專門學校的發展。建議省級人民政府確立一所專門學校,集中矯治。

此外,苑寧寧認為,二審稿規定了對嚴重不良行為的管束措施,以公安機關主導,人民法院、人民檢察院如何適用,沒有規定。實踐中存在適用這些措施的現實需要和可能性。建議在第五章專門增加一條規定:“對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰或者免除刑罰的未成年人,以及附條件不起訴的未成年人,人民檢察院、人民法院可以根據情況決定適用本法規定的矯治教育措施、專門教育措施?!?/p>

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